一、郵政普遍服務(wù)的必要性沒有改變

雖然全球郵政發(fā)展環(huán)境不斷變化，但在國際社會中，郵政普遍服務(wù)的社會價值不變，民生價值不變，基本特征不變。

社會價值不變：2016年萬國郵聯(lián)第26屆大會提出的萬國郵聯(lián)愿景反映了所有成員國的普遍共識：郵政行業(yè)被視為促進(jìn)包容性發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)的一個非常重要的組成部分；萬國郵聯(lián)將為全球居民提供優(yōu)質(zhì)、高效、方便的郵政普遍服務(wù)的持續(xù)發(fā)展視為組織的使命。2017年《全球郵政發(fā)展指數(shù)》顯示，郵政普遍服務(wù)對國際社會實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程所制定的目標(biāo)（SDG）具有重大影響，正相關(guān)性尤其表現(xiàn)在促進(jìn)包容性經(jīng)濟(jì)增長、提供有尊嚴(yán)的就業(yè)、創(chuàng)新和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施、提升人類居住環(huán)境的安全與災(zāi)后恢復(fù)能力、增進(jìn)全球合作關(guān)系等方面。從這個意義上說，郵政普遍服務(wù)的社會價值不僅保持不變，而且得到了升華。在許多國家，郵政普遍服務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了簡單的通信和投遞范圍，而出現(xiàn)了公共服務(wù)在郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)上多元疊加的現(xiàn)象，例如基于郵政普遍服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，日本、印度提供包容性金融服務(wù)，美國加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)與災(zāi)難應(yīng)急救助，歐洲推動電子商務(wù)的普惠性發(fā)展，巴西建立小微企業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易促進(jìn)項目。

民生價值不變：根據(jù)部分國家郵政普遍服務(wù)“支付意愿調(diào)查”，即便在發(fā)達(dá)國家，用戶仍然強(qiáng)烈需要郵政服務(wù)，需要國家繼續(xù)提供覆蓋全國的低價格的投遞服務(wù)。郵政普遍服務(wù)在數(shù)字化經(jīng)濟(jì)時代依然是保障人民福祉的一個重要途徑。

基本特征不變：郵政普遍服務(wù)作為公共服務(wù)所具有的三個基本特征也沒有改變：一是服務(wù)對象的廣泛性，即要求郵政服務(wù)遍及國家或地區(qū)領(lǐng)域內(nèi)的所有用戶；二是服務(wù)價格的合理性，即普遍服務(wù)必須以用戶能夠接受的合理價格提供；三是服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)性，即普遍服務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，不能因為價格相對比較低廉而隨意降低服務(wù)質(zhì)量。

二、郵政普遍服務(wù)的制度設(shè)計持續(xù)演變

郵政普遍服務(wù)的制度設(shè)計，特別是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，一直隨著市場需求的變化而不斷演變。這些標(biāo)準(zhǔn)時升時降，但背后的驅(qū)動力始終如一：為了提高郵政普遍服務(wù)的適應(yīng)性，找到成本與需求之間的平衡。以美國為例，1863年之前，美國郵政普遍服務(wù)的投遞要求曾經(jīng)是僅投遞至郵局，因此收件人需要到郵局取件。1863年之后，發(fā)展為在城市免費投遞到戶，1890年又增加了在農(nóng)村免費投遞到戶。此后，投遞要求繼續(xù)提高，規(guī)定了每天投遞的頻次，但是1923年，為降低成本，投遞頻次減少，到1950年投遞頻次規(guī)定為每天一次。如今為了適應(yīng)新的市場發(fā)展需要，又取消了周六信函投遞而增加了低價格周日包裹投遞。

當(dāng)前世界郵政改革已經(jīng)進(jìn)入了一個新的轉(zhuǎn)型期，對郵政普遍服務(wù)的影響將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。主要呈現(xiàn)二個特點：一是郵政普遍服務(wù)與市場變化的適應(yīng)性趨于加強(qiáng)；二是定義方式趨于兼顧普遍服務(wù)的適應(yīng)性和可持續(xù)發(fā)展能力。

（一）郵政普遍服務(wù)與市場變化的適應(yīng)性趨于加強(qiáng)

全球郵政明顯加大了提高郵政普遍服務(wù)適應(yīng)性的力度，郵政普遍服務(wù)正從服務(wù)產(chǎn)品向服務(wù)需求轉(zhuǎn)變。為應(yīng)對不斷變化的郵政市場需求和關(guān)聯(lián)環(huán)境，2016年第26屆郵聯(lián)大會通過了“產(chǎn)品整合計劃”，將重構(gòu)包括郵政普遍服務(wù)產(chǎn)品在內(nèi)的郵政產(chǎn)品體系。在主要國家，普遍服務(wù)的適應(yīng)性在制度設(shè)計中都有不同程度體現(xiàn)。值得注意的是，適應(yīng)性包括提高的標(biāo)準(zhǔn)，也包括降低的標(biāo)準(zhǔn)，無論是升是降，主要來自用戶需求變化。具體如下：

提高的標(biāo)準(zhǔn)：為適應(yīng)電子商務(wù)發(fā)展的需要，滿足用戶對跟蹤查詢的需要，法國郵政在其普遍服務(wù)中增加了“綠色函件”、“跟蹤函件”服務(wù)，德國郵政為部分普遍服務(wù)產(chǎn)品提供app、線上查詢等多種服務(wù)方式。為滿足用戶對網(wǎng)點可及性的要求，新西蘭和加拿大修改了郵政普遍服務(wù)相關(guān)規(guī)定，允許郵政企業(yè)利用多種資源，如超市、便利店、自助郵政服務(wù)機(jī)等擴(kuò)展普遍服務(wù)網(wǎng)點，延長服務(wù)時間。還有歐洲不少郵政增加了綠色信函業(yè)務(wù)。日本在郵政私營化過程中不僅沒有在郵政普遍服務(wù)中取消特快專遞，反而還增加了簡易保險和郵政儲蓄。俄羅斯為應(yīng)對用戶大量投訴郵件延誤的問題，提高了郵件投遞時限標(biāo)準(zhǔn)，并要求俄羅斯全境42000個郵局網(wǎng)點都應(yīng)提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)金融服務(wù)。

降低的標(biāo)準(zhǔn)：新西蘭將郵政普遍服務(wù)城市信函投遞頻次減少至一周3天，美國取消周六信函投遞等。不過發(fā)達(dá)國家在降低標(biāo)準(zhǔn)上態(tài)度依然謹(jǐn)慎，例如新西蘭沒有批準(zhǔn)郵政企業(yè)降低農(nóng)村地區(qū)投遞頻次的要求。美國郵政監(jiān)管委員會也認(rèn)為由于郵政普遍服務(wù)的影響是全國性的，每一次修改都會引發(fā)激烈爭論，因此任何相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整都必須經(jīng)過慎重研究。

（二）定義方式趨于兼顧普遍服務(wù)的適應(yīng)性和可持續(xù)性

郵政普遍服務(wù)適應(yīng)性和可持續(xù)性的矛盾從未像現(xiàn)在這樣引人注目。主要原因是在新西蘭、歐盟等國家出臺全面開放郵政市場的政策之際，函件業(yè)務(wù)還在上升通道，函件業(yè)務(wù)直到2007年達(dá)到峰值才開始回落，函件業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)消失后加大了郵政普遍服務(wù)的成本負(fù)擔(dān)，因此郵政企業(yè)繼續(xù)自行承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的可持續(xù)發(fā)展能力受到挑戰(zhàn)。2010年左右，電信行業(yè)開始提出放寬普遍服務(wù)定義的理念，以提高普遍服務(wù)的可持續(xù)性。在此背景下，2012-2015年期間，新西蘭、澳大利亞、加拿大和意大利紛紛對普遍服務(wù)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整，給予經(jīng)營者一定靈活度自行調(diào)整郵政普遍服務(wù)水平，以減少其成本壓力。

放寬，的確會導(dǎo)致服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的降低，卻沒有離開“以市場需求為導(dǎo)向”的根本特點。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，可采取兩種制度設(shè)計方法：一是定期開展“用戶支付意愿調(diào)查”的結(jié)果，被調(diào)查用戶對一些服務(wù)往往愿意犧牲質(zhì)量而保留低價格。二是遵循“讓制度規(guī)定底限，讓市場決定上限”的原則。給予普遍服務(wù)足夠的靈活性，以保證在一段足夠長的時期內(nèi)，能夠適應(yīng)不斷變化的市場環(huán)境，使其在經(jīng)濟(jì)上具有可持續(xù)性，在價格上具有可負(fù)擔(dān)性。

三、郵政普遍服務(wù)變化趨勢對我國的意義

郵政普遍服務(wù)是我國也是世界郵政行業(yè)的“立足之本”。由電子商務(wù)、“產(chǎn)品整合計劃”、“放寬郵政普遍服務(wù)定義”潮流所引發(fā)的郵政普遍服務(wù)理念轉(zhuǎn)型和制度調(diào)整正在深刻影響全球郵政治理體系以及各國郵政普遍服務(wù)的制度設(shè)計，應(yīng)當(dāng)引起我國的高度重視。

一是郵政普遍服務(wù)對走通強(qiáng)郵路、實現(xiàn)強(qiáng)國夢十分重要。正如供應(yīng)鏈的效率受制于薄弱環(huán)節(jié)，國家整體實力水平也受制于弱勢群體、弱勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能力。郵政普遍服務(wù)在國際社會與聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的關(guān)聯(lián)度很高，在許多國家成為提高公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺，這為我們重新認(rèn)識郵政普遍服務(wù)在中國的定位、煥發(fā)其更高的社會價值提供了思路。郵政普遍服務(wù)的價值超越了寄遞服務(wù)本身，具有更為多元的維度，可以從經(jīng)濟(jì)、社會、人文、環(huán)境等不同方面為提高中國弱勢群體、高成本地區(qū)的生存和發(fā)展能力提供支撐。

二是面對用戶需求不斷變化的市場，郵政普遍服務(wù)的制度設(shè)計必須建立科學(xué)的調(diào)查和評估方法，以及時地?fù)渥降较M需求的變化，從而保持相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品與社會、經(jīng)濟(jì)、民生的關(guān)聯(lián)性。制度設(shè)計還需要提供抓手，以引導(dǎo)和規(guī)范服務(wù)提供方的認(rèn)識和行為。在此，發(fā)達(dá)國家所采用的“支付性意愿調(diào)查”、政府采購等方式值得參考。

三是在郵政普遍服務(wù)制度安排上，要注意提高郵政普遍服務(wù)適應(yīng)性與可持續(xù)發(fā)展能力的平衡。我國郵政普遍服務(wù)2009年才有了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在標(biāo)準(zhǔn)制定方面起步較晚，標(biāo)準(zhǔn)水平也較低，因此現(xiàn)在通過提高標(biāo)準(zhǔn)提升適應(yīng)性是市場發(fā)展的必然結(jié)果。但標(biāo)準(zhǔn)水平與企業(yè)承受力之間的平衡臨界點在哪里？監(jiān)管部門如何準(zhǔn)確地了解成本變化情況、保證政府和企業(yè)都能夠可持續(xù)地保障郵政普遍服務(wù)，是一個值得研究的課題，也是一個日益逼近我們的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

來源：國家郵政局發(fā)展研究中心